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《文化市場綜合行政執法管理辦法》解讀

作為文化體制改革的重要組成部分,文化市場綜合執法改革歷時8年,并于2011年底基本完成。文化市場綜合行政執法隊伍是宣傳文化戰線唯一一支執法力量,承擔著文化(文物)、廣播影視和新聞出版(版權)等部門共同的執法任務。文化部認真履行國務院賦予的“指導文化市場綜合執法”職責,制定了《文化市場綜合行政執法管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。《辦法》是我國首部專門針對文化市場綜合行政執法工作進行管理和規范的部門規章,對貫徹黨的十七屆六中全會精神,深化文化體制改革和落實依法行政,加強文化市場管理和維護文化市場有序發展,具有重大意義。

一、《辦法》制定的背景 

隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善,文化市場規模不斷壯大,截至2011年11月,全國共有文化市場經營單位78.6萬余個,其中文化(文物)經營單位約40.3萬個,廣播影視經營單位約3.3萬個,新聞出版(版權)經營單位約35.1萬個。目前,全國共有文化市場綜合行政執法機構2,957個,執法人員30,175人,承擔著文化(文物)、廣播影視和新聞出版(版權)等領域的執法任務,肩負著創新黨對意識形態管理的方式方法,用依法行政的方式實現黨的意志,落實意識形態管理與法治政府建設相結合的重任。但是在管理實踐中,綜合執法機構的法律地位、執法程序規范、隊伍建設和人員管理等方面仍存在較大缺失。 
自2008年以來,文化部依據《國務院辦公廳關于印發文化部主要職責內設機構和人員編制規定的通知》(國辦發〔2008〕79號)和中央關于加快推進文化市場綜合執法改革工作的意見等,認真履行中央賦予的“指導文化市場綜合執法”職責,從制度建設、文書制作、隊伍培訓、裝備配備等方面對執法工作和隊伍建設提出明確要求,為文化市場綜合行政執法法制化建設奠定了基礎。但受立法層級所限,無法系統有效地對執法工作進行規范。 
為有效地解決文化市場綜合行政執法中的突出問題,切實履行國務院賦予的職責,文化部于2011年啟動了《辦法》的制訂工作。在起草過程中,文化部進行了深入的立法調研論證,并廣泛征求了相關政府部門、各級文化市場綜合行政執法機構、法律界人士等各方面的意見及建議,最終形成了《辦法》。
《辦法》全面闡述了文化市場綜合行政執法的定義,規定了綜合執法機構的職責和執法人員的條件、執法工作應遵守的程序、執法監督的內容和方式、應當追究責任的情形及責任追究形式,共計五章四十四條。《辦法》既是對近年來行政執法工作相關制度的總結和歸納,也是以部門規章的形式對現有制度進行的鞏固和提升,并針對文化市場綜合行政執法實踐中出現的突出問題細化了執法程序,強調了程序的合法性和操作性。 

二、奠定綜合執法的法律基礎 

文化市場綜合行政執法是指文化市場綜合行政執法機構,依照國家有關法律、法規和規章的規定,對公民、法人或者其他組織的文化經營活動進行監督檢查,并對違法行為進行處理的具體行政行為。文化市場綜合行政執法機構是文化市場綜合行政執法的執法主體,《辦法》第三條特別明確了其執法權來源的兩種類別:一是經法律、法規授權實施文化市場綜合行政執法,對同級人民政府負責;二是接受有關行政部門委托實施文化市場綜合行政執法,接受委托機關的指導和監督,對委托機關負責。這是首次以部門規章形式對綜合執法機構的委托執法模式予以確認,解決了委托執法模式的合法性問題。 

三、理順各相關行政部門的職責分工 

為依法行政,厘清各有關行政部門對綜合執法工作的職責,《辦法》嚴格按照國辦發〔2008〕79號和中宣發〔2009〕25號文件精神,明確了文化部與有關部門在指導文化市場綜合行政執法上各自的職責,區分了指導綜合執法工作與指導具體執法業務的差別。《辦法》規定,文化部負責指導全國文化市場綜合行政執法,建立統一完善的文化市場綜合行政執法工作制度,建設全國文化市場技術監管體系,加強文化市場綜合行政執法隊伍的專業化、規范化、信息化建設,完善對文化市場綜合行政執法工作的績效考核。其他各有關行政部門在各自職責權限范圍內,指導綜合執法機構依法開展執法業務。而各級綜合執法機構依照職責分工負責本行政區域內的文化市場綜合行政執法工作。 

四、進一步規范執法程序及執法制度 

行政執法程序是指行政主體實施具體行政行為時所應當遵循的方式、步驟、時限和順序。執法程序規范是執法隊伍依法行政,實現公平、公開、公正執法的關鍵要素。《辦法》在《行政處罰法》和《行政強制法》的框架下,對法律規定的行政處罰的適用、程序和執行等法條進行了梳理。一是結合文化市場執法特點,完善了《行政處罰法》中未明確規定的重要執法制度,如舉報受理制度(第十三條)、重大案件管理制度(第十四條)、處罰決定抄告備案制度(第三十一條)等。二是對執法實踐中存在的重點、難點內容進行了深化和細化,如緊急措施(第二十三條)、重大案件集體討論(第二十六條)、聽證會召開的程序及聽證報告的內容(第二十八、二十九條)等。同時,《辦法》與其他行政部門制定的行政處罰程序規定相銜接,指出已出臺的法律法規如有具體規定的從其規定。 

五、加強執法隊伍建設 

執法人員素質直接決定著行政執法效能,因此加強綜合執法隊伍能力建設、制度建設、裝備建設、形象建設和廉政建設,打造一支專業化、規范化、信息化的文化市場綜合執法隊伍是深化文化市場綜合執法改革的重要目標。2010年,為加強和細化綜合行政執法隊伍建設,文化部印發了《文化部關于加強文化市場綜合執法裝備配備工作的指導意見》和《全國文化市場綜合執法隊伍培訓規劃(2011—2015年)》。為固化已有制度,《辦法》規定“綜合執法機構應當配備調查詢問、證據保存等專用房間及交通、通訊、取證、檢測等行政執法所必需的設施設備”(第十條),“應當有計劃地對執法人員進行業務培訓,鼓勵和支持執法人員參加在職繼續教育”(第九條)。另外,《辦法》還制定了崗位輪換制度、執法監督和責任追究等其他綜合執法人員管理制度、激勵約束制度等。 

六、明確執法的合法證件 

綜合執法改革以前,相關行政部門發放各自的執法證件,如文化市場行政執法證、廣播電影電視行政執法證、新聞出版行政執法證等。為統一證件管理,嚴格執法人員條件,明確證件發放和管理部門,《辦法》規定執法人員經崗位培訓和考試合格后,取得《中華人民共和國文化市場綜合行政執法證》。文化部作為綜合執法指導部門,負責統一綜合執法證件的樣式和編號;省級文化行政部門或綜合執法機構負責制作、核發并管理。另外,針對目前部分地區省、市級人民政府法制部門發放行政執法證的現狀,《辦法》也明確各級人民政府核發的行政執法證,是執法人員履行職責時的合法證件。


原文鏈接:http://www.mcprc.gov.cn/whzx/zcjd/201505/t20150521_801833.htm

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